LE PARTENARIAT UE-ACP : UN ECHEC FACE AU PARTENARIAT ACP-BRICS

Le partenariat entre l’Union européenne (UE) et le Groupe des pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) met en jeu 79 pays ACP et 27 Etats européens. Depuis 1975 avec les conventions de Lomé (1975-2000) et l’Accord de Cotonou (2000-2020), les relations asymétriques reposent sur le dialogue politique, le commerce sans industrialisation, et le financement d’une certaine forme de développement qui se fait d’abord au profit de celui pour lequel le rapport de force est favorable. Bien sûr, chacun s’accorde sur le fait que ces relations reposent sur des valeurs, des principes communs et des formes asymétriques de cogestion institutionnelle où la voix des ACP compte pour du beurre de karité. Le volume du 11^e Fonds européen de développement (FED) est discuté entre la commission de l’Union européenne, le parlement européen et les Etats membres de l’UE. Concrètement, les pays ACP n’ont pas voix au chapitre et il est même question tout simplement d’intégrer ces sommes d’argent au budget de l’UE, ce qui signifie que ce sera à terme l’UE qui décidera de ce qu’elle donnera ou pas pour ce partenariat. Mais en réalité, cela permet d’éviter les longues et fastidieuses discussions avec les pays ACP qui n’ont toujours pas compris la signification et les implications d’un « partenariat asymétrique » entre UE et ACP. C’est donc bien une proposition de la Commission européenne qui fixe à 34 milliards d’Euros pour la période 2014-2020 l’enveloppe, soit 4,85 milliards d’Euros par an, soit une moyenne de 63 millions d’Euros par pays et par an. Il existe de nombreuses conditionnalités implicites, au point que certains estiment qu’il s’agit là d’un système de chantage pour éliminer — dans les priorités à financer — tout ce qui peut aller à l’encontre des intérêts de l’UE, sans nécessairement éliminer ce qui va à l’encontre des intérêts des populations ACP ¹.

L’essor des économies émergentes les place aujourd’hui en position d’alternative pour les pays ACP. Leur rapport fondé des relations « gagnant-gagnant » a grandement contribué à la diversification des formes mêmes du partenariat. Il est porteur d’une perspective : échapper à l’institutionnalisation-bureaucratisation du processus de négociation de type UE-ACP qui finit par se faire à l’avantage principalement de l’UE. Ainsi en 2015, lors de la prochaine révision de l’Accord de Cotonou — qui se fait tous les cinq ans — celle-ci devrait nécessairement refonder le « partenariat entre l’EU et les ACP ». En moins de 10 ans, la coopération entre les ACP et les BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du sud) tend à montrer que le partenariat UE-ACP est malheureusement encore trop marqué par l’ancienne approche de la puissance postcoloniale paternaliste. Un double phénomène s’est produit :

• d’un côté, les douze derniers membres de l’Union européenne orientent leur partenariat vers l’Est et moins vers le Sud. Ils aspirent à influencer l’UE des 27 vers une réorientation des ressources financières vers les pays proches de l’UE. Cette approche géostratégique tend à créer les bases d’un renforcement et élargissement vers les pays voisins géographiquement et culturellement plutôt que d’aller vers les pays du Sud, considérés comme lointains et pour certains, comme un gouffre sans fin ;
• de l’autre côté, du fait de nouvelles relations décomplexées avec les économies émergentes, les pays ACP font le constat que le partenariat ACP-UE ne représente désormais que peu de choses en termes d’influence politique et économique. Ce constat tend à s’étendre aussi pour les dossiers portant sur la paix, la sécurité, la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée qui se traitent souvent en bilatéral ou alors aux Nations Unies.

Autrement dit, c’est la pertinence même du partenariat UE-ACP qui est remise en cause discrètement, car de nombreux ministres de l’UE ne prennent même plus la peine d’honorer de leur présence les réunions annuelles du Conseil des ministres conjoint ACP-UE. Une injure pour des ministres ACP qui concluent souvent rapidement au « désengagement de l’UE » avec en filigrane le sentiment qu’ils sont considérés comme des « variables d’ajustement » ou carrément comme des « entités sans influence ». Mais, en retour, les responsables des pays ACP l’ont compris et envoient aussi des responsables de « moins haut niveau » à ces messes UE-ACP. Cette décroissance d’intérêt au plus haut niveau entre les pays UE-ACP est une marque d’hypocrisie mutuelle qu’il convient de stopper. Peut-être que l’équipe de François Hollande et notamment le ministre délégué aux Affaires européennes, Bernard Cazeneuve ², et celui au développement, Pascal Canfin ³ relanceront, sur la base de la vérité économique et commerciale, de nouvelles relations entre les ACP, les BRICS et l’UE.

2. LES APE FREINENT LE DROIT AU DEVELOPPEMENT : LES ACP CONSCIENTS, RESTENT DIVISÉS

Le 21 mai dernier à Bruxelles, Mohamed Ibn Chambas, le secrétaire général du groupe Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP) a fait le point avec les Médias. Trois sujets étaient à l’ordre du jour : les négociations en cours des Accords de Partenariat Economique (APE), la préparation de la conférence Rio+20, ainsi que l’avenir du groupe ACP.

Les APE permettent, en principe, l’accès à des conditions préférentielles dès le 1er janvier 2014 des biens originaires des ACP sur le marché européen. Pour ce faire, les accords APE devaient être ratifiés avant cette date. A ce jour, seuls les pays des Caraïbes ont signé les APE, certainement avec des conditionnalités invisibles à l’œil nu. Face à tant de non-transparence, le Secrétaire général des ACP, Mohamed Ibn Chambas, a rappelé que les pays ACP sont des pays en développement et que les pays de l’UE doivent « faire preuve de souplesse, d’esprit de partenariat et de bonne volonté dans le respect des droits au développement des pays ACP».

« Quémander plus » pourrait bien résumer la position de Mr Chambas. Les ACP n’ont pas de position unifiée[iv], ni sur les APE, ni d’ailleurs sur le développement durable, dont le sommet « Rio + 20 » se tiendra du 20 au 22 juin 2012 à Rio, au Brésil. Chacun appuie le concept « d’économie verte » sans trop savoir ce que le terme peut recouvrir pour chacune des économies ACP. C’est justement le manque de capacités d’expertise et de ressources financières qui a conduit le groupe ACP à demander la transformation de l’actuel Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) en une institution spécialisée des Nations Unies. Ils souhaitent qu’elle soit basée dans un pays en développement. Cela signifie que cette institution, avec le changement de statut, pourra devenir autonome et ne plus dépendre des budgets du siège de l’ONU et pâtir du poids de sa bureaucratie centralisée.

En réalité, en termes de mobilisation de ressources financières, lorsque l’on compare les avancées de l’Organisation des Nations Unies pour le développement industriel (ONUDI) — démarrée en 1967 à Vienne comme un programme des Nations Unies puis devenue une agence spécialisée des Nations Unies en 1985 — il faut bien constater que le fait d’être une agence spécialisée ne permet pas toujours de mobiliser plus d’argent. C’est même le contraire parfois, avec notamment une insécurité accrue en termes de contrat de travail pour le personnel contraint de fonctionner uniquement sur la base de contrats à durée déterminée. Cette situation transforme un personnel dédié au développement, en acteur docile et souvent dépendant de la seule volonté d’un Directeur général qui n’hésite plus alors à prendre des libertés avec le respect du droit du travail. Que les ACP veuillent transformer le PNUE en agence spécialisée n’est pas nécessairement une avancée si les pays en développement, notamment les pays émergents, demeurent marginalisés au plan financier dans le conseil d’administration, qui reste pour le moment dominé par les pays occidentaux.

3. VERS UN PARTENARIAT « TRILATERAL » ENTRE LES ACP, LES BRICS ET L’UE

Le groupe ACP a compris sa lente marginalisation en termes d’influence, tant face à l’Union européenne qu’aux pays émergents du BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du sud). Alors, de grandes manœuvres stratégiques se dessinent avec par exemple, des rapprochements entre le Groupe ACP et l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF). Ces deux organisations veulent réaliser en commun une conférence sur la « coopération Sud-Sud », considérée comme le passage obligé pour atteindre les objectifs de développement durable ⁴. En réalité, il importe, là encore, de mieux connaitre le contenu réel de l’appellation « francophonie économique », employée par le nouveau Président français, François Hollande, et promise comme une rupture avec les approches passées, trop focalisées sur les aspects culturels de l’OIF.

Sur l’avenir du groupe ACP après 2020, c’est en décembre 2012 que les chefs d’Etat et de gouvernement ACP se pencheront sur la question. Mais d’ores et déjà, le bilatéral régional risque de céder la place à une forme de partenariat « trilatérale » entre les ACP, les BRICS et l’UE. D’ici là, de nombreux pays risquent d’avoir rejoint le groupe des pays émergents ou, tout au moins, rempliront les conditions économiques qui permettent de les considérer comme tels. Mentionons déjà la Turquie ou le Mexique avec des pôles au sein de ce système avec une polarisation autour de la Chine ou du Brésil. Alors à quand lepartenariat trilatéral UE-ACP-BRICS ? Vraisemblablement dès que les dirigeants des économies ACP comprendront comment gérer l’unité dans la diversité ! Ils doivent alors anticiper, en priorité, les nouvelles formes de gouvernance de grands ensembles régionaux avec des pôles de compétitivité, des agglomérations de compétence et assurer une amélioration substantielle du pouvoir d’achat de leurs citoyens. YEA.